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本国公布第多个土壤与地下水情状损伤评估指南

2019-11-03 12:41

问:《指南》规定的主要内容包括哪些?

2015年4月,中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确提出要“建立独立公正的生态环境损害评估制度”。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,全面启动生态环境损害赔偿制度改革。《方案》要求研究制定鉴定评估管理制度和工作程序,保障独立开展生态环境损害鉴定评估。

中国科学院南京土壤所 宋静副研究员

三是防治日益严峻的土壤与地下水污染的现实需求。我国土壤与地下水环境污染形势较为严峻,近年来涉及土壤与地下水环境污染的案件不断增多,连续发生了腾格里沙漠污染事件、陇南锑尾矿库泄漏事件以及华北渗坑污染事件等涉及土壤与地下水污染的案件。相对于其他环境污染,土壤与地下水污染的累积时间更长,污染成因更复杂,污染责任的确定更困难,损害数额往往也更为巨大。因此,尽快出台土壤与地下水生态环境损害鉴定评估技术规范十分重要,有强烈的现实需求。

也就是说,凡是涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估,包括农用地、建设用地和未利用地,无论引起损害的是突发环境事件、历史遗留工业污染、废弃物废水长期累积排放,还是生态破坏事件,均可适用于《指南》。

环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心于方研究员

一是关于鉴定评估准备,主要规定了需要调查的基本情况、需要收集的自然环境与社会经济信息、工作方案制定要求等内容。

据生态环境部介绍,我国土壤与地下水环境污染形势较为严峻,近年来涉及土壤与地下水环境污染的案件不断增多,连续发生了腾格里沙漠污染事件、陇南锑尾矿库泄漏事件以及华北渗坑污染事件等涉及土壤与地下水污染的案件。

为规范生态环境损害鉴定评估工作,环境保护部印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》,供各地在开展生态环境损害鉴定评估工作中参照执行。

答:一是《生态环境损害赔偿制度改革方案》等中央文件明确要求制定鉴定评估工作制度规范。2015年4月,中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确提出要“建立独立公正的生态环境损害评估制度”。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》),全面启动生态环境损害赔偿制度改革。《方案》要求研究制定鉴定评估管理制度和工作程序, 保障独立开展生态环境损害鉴定评估。

生态环境部有关负责人指出,相对于其他环境污染,土壤与地下水污染的累积时间更长,污染成因更复杂,污染责任的确定更困难,损害数额往往也更为巨大。因此,尽快出台土壤与地下水生态环境损害鉴定评估技术规范十分重要,有强烈的现实需求。

……

近日,为保护土壤与地下水环境及其生态服务功能,保障公众健康,规范涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估工作,为环境管理与环境司法提供依据,生态环境部印发了我国首个《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》(以下简称《指南》)。

有关负责人说,我国境内因环境污染或生态破坏导致的涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估可以适用《指南》,但是,核与辐射事故导致的土壤与地下水生态环境损害鉴定评估工作不适用本《指南》。

张衍燊:为了规范和指导环境损害鉴定评估管理和实践,环境保护部于2011年5月印发了《环境污染损害数额计算推荐方法》,修订后于2014年10月印发《环境损害鉴定评估推荐方法》。《总纲》与《推荐方法》主要存在以下区别与联系:

对于损害鉴定评估过程中涉及到的土壤调查、地下水调查、健康风险评估、修复技术筛选等方面的工作,《指南》规定直接参考上述已有规范中的技术要求。对于损害调查确认环节的基线确定,如果无法获取历史水平或对照水平,则选用标准值作为基线水平,这种情况下,可以参考上述已有的土壤与地下水质量评价标准,确定基线水平。此外,对于农用地和建设用地,在判断是否需要进行环境介质的修复时,应以《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准》(GB 36600-2018)、《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准》(GB 15618-2018)、《地下水质量标准》(GB/T 14848-2017)等标准中的相关规定为依据。

有关负责人指出,《指南》规定了涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估的工作程序,以及各个工作环节的主要技术要点,包括鉴定评估准备、损害调查确认、因果关系分析、损害实物量化、损害恢复、恢复效果评估等。

《总纲》是对《推荐方法》中生态环境损害鉴定评估相关内容的完善和升级,针对生态环境损害鉴定评估的程序、内容、关键环节进行全面修订,突出强调技术指南的完整性和可操作性。

二是生态环境管理和生态环境司法均需生态环境损害鉴定评估作为技术支撑。生态环境损害鉴定评估是生态环境管理的重要依据,是开展突发环境事件应对等工作的基础,也是做出行政处罚等处理决定的考虑因素之一。2014年最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、2016年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关司法文件均明确了生态环境损害鉴定评估工作的支撑作用。2015年司法部、环境保护部联合印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,明确规定土壤与地下水环境损害司法鉴定是生态环境损害鉴定评估的重要内容。2013年以来,生态环境部已相继印发了生态环境损害鉴定评估技术指南总纲、损害调查、鉴定评估推荐方法、虚拟治理成本法等一系列技术规范。《指南》是生态环境损害鉴定评估技术体系的重要组成部分。

有关负责人说,《指南》重点解决了如何开展土壤与地下水损害调查的问题。具体包括如何开展地质和水文地质调查,如何合理布设土壤与地下水损害调查点位,如何快速识别土壤与地下水中特征污染物等。

《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系,环境保护部负责制定生态环境损害鉴定评估技术框架体系和技术总纲,会同相关部门出台或修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范。

三是重点解决了如何对土壤与地下水损害进行量化的问题。具体包括如何合理选取土壤与地下水损害实物量化的指标,土壤与地下水损害程度量化的具体方法,如何进行土壤与地下水损害范围的量化等。

2016年12月21日,常州市中级人民法院对两家环保组织提起的诉讼进行一审开庭审理。常州法院认为,常州市政府已经对案涉地块的环境污染损害开展修复工作,环境污染风险得到有效控制,公益诉讼的目的已在逐步实现,判决两家环保组织自然之友和绿发会败诉,并承担189.18万元的案件受理费。两家环保公益组织不服,向江苏高院提起上诉。直到2018年12月27日,这起案件才最终画上句号。而近年来发生的类似案件,绝不仅“常州毒地案”一起。

党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。

涉及土壤与地下水的生态环境损害恢复,与土壤与地下水修复既有区别又有联系,主要表现在:

“生态环境损害鉴定评估是生态环境管理的重要依据,是开展突发环境事件应对等工作的基础,也是作出行政处罚等处理决定的考虑因素之一。”有关负责人说,2014年最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,2016年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关司法文件均明确了生态环境损害鉴定评估工作的支撑作用。

在生态环境损害鉴定评估实践中,建议综合采用不同基线确定方法并相互验证,保证生态环境基线确定的科学性和合理性。

答:土壤与地下水生态环境损害鉴定评估与常规的污染调查评估相比,最大的区别在于:一是比对标准不同,损害鉴定评估比对的是基线水平,常规的土壤与地下水污染调查评估比对的是标准值、筛选值或者管制值等;二是损害鉴定评估需要对污染行为与损害的因果关系进行分析,常规的土壤与地下水污染调查评估不包含因果关系分析部分。

2015年司法部与环保部联合印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,明确规定土壤与地下水环境损害司法鉴定是生态环境损害鉴定评估的重要内容。2013年以来,生态环境部还相继印发了生态环境损害鉴定评估技术指南总纲、损害调查、鉴定评估推荐方法、虚拟治理成本法等一系列技术规范。

■ 《总纲》编制背景和目的

答:《指南》是在《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》(以下简称《总纲》)的基础上制定的,其工作内容和基本程序与《总纲》保持一致,是生态环境损害鉴定评估技术方法在土壤与地下水及其生态服务领域的具体化。

2018年岁末,曾引发社会广泛关注的“常州毒地案”二审宣判。江苏省高级人民法院经审理后作出终审判决:撤销一审判决,江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司3家污染企业在判决生效后在国家级媒体上就其污染行为向社会公众赔礼道歉,向两环保组织支付律师费及差旅费46万元,并承担一审案件受理费100元、二审案件受理费100元,驳回两环保组织的其他诉讼请求。

环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心张衍燊博士

五是关于损害恢复,主要规定了土壤与地下水基本恢复、补偿性恢复与补充性恢复方案的筛选程序与原则,以及恢复费用核算方法。对于不能恢复的情况,《指南》针对不同利用类型土地和地下水的生态服务功能特点,明确了损害价值量化的方法。

□ 本报记者 郄建荣

《总纲》涵盖了生态环境损害鉴定评估的全过程,对生态环境损害鉴定评估技术框架体系作出总的原则性规定,规范和指导生态环境损害鉴定评估专项技术导则的制定,对生态环境损害鉴定评估实践也具有较强的指导作用。

答:《指南》适用于我国境内因环境污染或生态破坏导致的涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估。核与辐射事故导致的土壤与地下水生态环境损害鉴定评估工作不适用本《指南》。

此外,《指南》还就如何对土壤与地下水损害进行量化、如何对土壤与地下水损害价值进行量化等给予明确。

总的来说,《总纲》中对生态环境基线确定和因果关系分析的规定还比较原则,需要我们在生态环境损害鉴定评估的实践中不断修订完善。

答:目前,针对场地、土壤与地下水的调查、风险评估、修复等工作,我国已经制定了部分标准、规范、指南文件,包括《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准》(GB36600-2018)、《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准》(GB15618-2018)、《地下水质量标准》(GB/T14848-2017)等环境质量评价标准,以及《场地环境调查技术导则》(HJ 25.1-2014)、《场地环境监测技术导则》(HJ25.2-2014)、《污染场地风险评估技术导则》(HJ25.3-2014)、《污染场地土壤修复技术导则》(HJ25.4-2014)、《土壤环境监测技术规范》(HJ/T166-2004)、《地下水环境监测技术规范》(HJ/T164-2004)等调查评估规范。

半个多月前,一桩时间跨度长达3年的土壤污染案件在江苏省高级人民法院二审落槌。这个案件就是备受关注的“常州毒地案”。之所以历经两年多时间才有了终审结果,其中一个重要原因就是土壤污染损害鉴定太过复杂。

上述文件的出台,推动了我国生态环境损害赔偿制度建设的进程,同时,也对生态环境损害鉴定评估工作提出了更高要求。

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方法明确

作为开展生态环境损害鉴定评估的纲领性文件,《总纲》还将陆续按照环境要素、工作过程发布生态环境损害鉴定评估的专项技术导则

三是关于因果关系分析,主要规定了污染环境、破坏生态行为导致的损害应当如何开展因果关系分析。

有关负责人指出,《指南》是生态环境损害鉴定评估技术体系的重要组成部分。

《总纲》定位于生态环境损害鉴定评估技术体系的纲领性文件,对专项鉴定评估技术文件的制定起到规范统一作用。而《推荐方法》主要定位于规范和指导环境损害鉴定评估工作实践。

问:《指南》重点解决了哪些问题?

2015年9月,常州外国语学校搬迁新校址后,多名学生出现了身体不适症状。这一事件被公开曝光后引发社会高度关注。此后,环保组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会对上述3家企业提起公益诉讼,要求3家企业消除污染危害,并承担相关生态环境修复费用,向公众赔礼道歉,承担原告因诉讼支出的相关费用。

生态环境损害鉴定评估技术规范缺失已成为当前生态环境损害案件审判难和赔偿不到位的重要瓶颈。为满足生态环境损害赔偿司法实践的迫切需要,环境保护部组织制定了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》,以规范和指导生态环境损害鉴定评估工作。

四是重点解决了如何对土壤与地下水损害价值进行量化的问题。具体包括如何合理确定损害恢复目标;如何在系统筛选土壤与地下水恢复技术的基础上,结合合规性、有效性、经济性、公众可接受性等,科学决策恢复方案;如何合理设计恢复效果评估时间、评估点位,采用科学的评估方法,公正地判断恢复效果。对于不可恢复的情况,如何基于土壤与地下水的生态服务功能,对其损害进行价值量化。

为了解决类似问题,生态环境部近日印发《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》。生态环境部法规与标准司、环境规划院负责人(以下简称有关负责人)指出,《指南》适用于我国境内因环境污染或生态破坏导致的涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估。生态环境管理和生态环境司法均需生态环境损害鉴定评估作为技术支撑。

对于污染环境或破坏生态行为与生态环境损害间的因果关系,我们在梳理因果关系鉴定所需要件和相关法律法规要求的基础上,将因果关系鉴定分析重点放在了污染环境与生态环境损害的因果关系分析上。

问:《指南》发布的意义和编制依据?

环境部发指南明确污染损害评估路径 涉及土壤与地下水污染案件不断增多

当然,也可针对评估中用到的特定技术制定技术指南,不断完善生态环境损害鉴定评估的技术方法体系

四是关于损害实物量化,主要明确了损害程度量化和损害范围量化的方法和要求。

同时,还就如何开展土壤与地下水损害因果关系分析给予明确。《指南》指出,结合鉴定评估准备以及损害调查确认阶段获取的损害事件特征、评估区域环境条件、土壤与地下水污染状况等信息,采用必要的技术手段对污染源进行解析;构建概念模型,开展污染介质、载体调查,提出特征污染物从污染源到受体的迁移路径假设,并通过迁移路径的合理性、连续性分析,对迁移路径进行验证;基于污染源解析和迁移路径验证结果,分析污染环境行为与损害之间是否存在因果关系。

在《总纲》编制过程中,我们针对这两个关键问题进行了专题研究和讨论,多次征求专家和鉴定评估机构的意见和建议,明确了生态环境基线的确定方法和因果关系分析的条件、内容和方法。

三是决策因素不同。由于基本恢复方案和补偿性恢复方案的实施时间与成本相互影响,因此损害鉴定评估恢复方案决策的首要考虑因素是基本恢复方案和补偿性恢复方案的恢复时间、恢复成本以及社会效益等因素,但土壤与地下水修复方案决策应同时考虑修复时间、修复成本、修复技术的成熟度、可靠性、二次污染、经济效益、环境效益和社会效益等因素。

其中,损害调查确认,主要明确了地质和水文地质调查、土壤与地下水污染状况调查、土壤与地下水生态服务功能调查、基线水平调查等基本要求,以及损害确认的基本原则等内容。

根据分析内容和逻辑关系,划分为环境污染物的同源性分析、污染物迁移路径的合理性分析、生物暴露的可能性分析和生物发生损害的可能性分析4个核心内容,并给出了每项内容的分析原则与方法,同时强调调查分析污染环境与生态环境损害发生的时间先后顺序,并排除其他可能因素的影响。

二是重点解决了如何开展土壤与地下水损害因果关系分析的问题。具体包括如何开展污染源解析,如何分析土壤与地下水中污染物的迁移路径,基于什么原则判定污染源和受体损害的因果关系等。

改革启动

党的十八大报告提出健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中提出建立独立公正的生态环境损害赔偿制度。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,规定2015~2017年选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点,2018年在全国试行。

二是关于损害调查确认,主要明确了地质和水文地质调查、土壤与地下水污染状况调查、土壤与地下水生态服务功能调查、基线水平调查等基本要求,以及损害确认的基本原则等内容。

对于以往最难以厘清的因果关系问题,《指出》则明确指出,对于污染环境行为导致的损害,结合鉴定评估准备以及损害调查确认阶段获取的信息,进行污染源解析;提出从污染源到受体的迁移路径假设,并对其进行验证;基于污染源解析和迁移路径验证结果,分析污染环境行为与土壤与地下水损害之间是否存在因果关系。对于破坏生态行为导致的损害,分析破坏生态行为导致土壤与地下水环境及其生态服务功能损害的机理,判定破坏生态行为与土壤与地下水环境及其生态服务功能损害之间是否存在因果关系。

张衍燊:《总纲》适用于因污染环境或破坏生态导致大气、地表水、地下水、土壤等环境要素损害,植物、动物、微生物等生物要素损害以及上述要素构成的生态系统功能损害的鉴定评估。

问:《指南》与现有的场地、土壤与地下水相关技术规范和标准是如何衔接的?

对于损害恢复,《指南》主要规定了土壤与地下水基本恢复、补偿性恢复与补充性恢复方案的筛选程序与原则,以及恢复费用核算方法。对于不能恢复的情况,《指南》针对不同利用类型土地和地下水的生态服务功能特点,明确了损害价值量化的方法。

中国环境报:《总纲》的主要内容有哪些?

凡是涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估,包括农用地、建设用地和未利用地,无论引起损害的是突发环境事件、历史遗留工业污染、废弃物废水长期累积排放,还是生态破坏事件,均适用本《指南》。

责任难定

针对污染环境或破坏生态行为所致人身和财产损害的鉴定评估,仍可在鉴定评估实践中参照执行。

针对《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》的制定背景、主要内容等,生态环境部法规与标准司、环境规划院负责人就有关问题进行了解读。

第一,两者适用范围不同。

为了与土壤与地下水环境修复工作有机结合,《指南》规定:对于农用地和建设用地,先判断是否需要开展修复。如果需要开展修复,且基于风险的环境修复目标值低于基线水平,应当修复到基线水平,并根据相关法律规定进一步确认应该承担基线水平与基于风险的环境修复目标值之间损害的责任方,要求责任方采取措施将风险降低到可接受水平;如果需要开展修复,且基于风险的环境修复目标值高于基线水平且均低于现状污染水平,应当修复到基于风险的环境修复目标值,并对基于风险的环境修复目标值与基线水平之间的损害进行评估计算。如果不需要开展修复,且现状污染水平高于基线水平,应对现状污染水平与基线水平之间的损害进行评估计算。

中国环境报:生态环境损害鉴定评估工作难在哪?针对难点,《总纲》是如何考虑的?

一是工作目标不同。损害鉴定评估的目标是要将土壤与地下水环境及其生态服务功能恢复至基线水平并补偿期间损失,如果没有达到预期的恢复效果,还需要实施补充性恢复;土壤与地下水环境修复的目标是将土壤与地下水中污染物的浓度降低至风险可接受水平。

清华大学环境学院张天柱教授

六是关于恢复效果评估,主要规定了评估的时间、内容、标准、方法等。

《推荐方法》适用于污染环境或破坏生态所致人身、财产、生态环境损害以及事务性费用的鉴定评估,而《总纲》只适用于污染环境或破坏生态行为所致生态环境损害的鉴定评估。

问:土壤与地下水生态环境损害鉴定评估与常规的污染调查评估有什么区别?涉及土壤与地下水的生态环境损害恢复,与土壤与地下水修复是什么关系?

对于生态环境基线的确定,主要采用历史数据调查、“对照区域”数据比较和模型推导三种方法。

二是工作内容不同。损害鉴定评估除了包含环境修复的调查、风险评估、修复方案设计等环节,还包含因果关系分析、损害价值量化、恢复方案设计等工作内容,比土壤与地下水修复的工作内容更多。

对于破坏生态行为与生态环境损害之间的因果关系,重在从生态链条分析破坏生态行为导致生态环境损害的可能的作用机制与可能性,具体可以采用样方调查、生态实验和专家咨询等方法。

一是重点解决了如何开展土壤与地下水损害调查的问题。具体包括如何开展地质和水文地质调查,如何合理布设土壤与地下水损害调查点位,如何快速识别土壤与地下水中特征污染物等。

中国环境报:《总纲》与《推荐方法》存在哪些区别?

答:《指南》规定了涉及土壤与地下水的生态环境损害鉴定评估的工作程序,以及各个工作环节的主要技术要点,包括鉴定评估准备、损害调查确认、因果关系分析、损害实物量化、损害恢复、恢复效果评估等。

第二,两者定位存在差异。

问:《指南》适用于哪些情形?

第三,两者不一致的,以《总纲》为准。

张天柱:大量的生态环境损害鉴定评估案例实践表明,生态环境基线的确定和因果关系鉴定是生态环境损害鉴定评估的难点和重点。

于方:《总纲》主要针对生态环境损害的工作程序和关键环节进行了相对原则性的规定,内容包括适用范围、规范性引用文件、术语和定义、总则(包括鉴定评估原则、内容、程序和鉴定评估报告书的编制要求)、生态环境损害调查确认、因果关系分析、生态环境损害实物量化、生态环境损害恢复方案筛选与价值量化、生态环境恢复效果评估、附则和附录11个部分。

……

新公布的《总纲》适用范围、主要内容是什么?与《环境损害鉴定评估推荐方法相比,《总纲》有何不同?记者近日就上述问题采访了《总纲》的主要起草人员。

《总纲》重点针对生态环境损害评估的关键环节进行梳理和规范,其中,生态环境损害确认部分明确了生态环境损害调查的内容、基线的确定方法、生态环境损害的确认条件;因果关系分析部分明确了因果关系分析的条件、内容和方法;生态环境损害实物量化部分提出了实物量化的指标选择原则和实物量化方法;生态环境损害恢复方案筛选与价值量化方法部分提出了生态环境恢复方案的筛选程序、要求、恢复费用的计算方法和生态环境损害价值量化的主要方法及选择原则;生态环境恢复效果评估部分规定了恢复效果评估的内容和方法。

同时,《总纲》聚焦于污染环境、破坏生态行为导致生态环境损害的鉴定评估,不涉及污染环境或破坏生态导致人身和财产损害的鉴定评估。

环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心齐霁博士

环境保护部日前印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》及在此框架下的第一个专项技术导则——《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》。为了让广大读者对这两个标准有更深入的了解,中国环境报日前特别邀请了起草这两个标准的专家们,就其中的重点、难点、关键点进行详细解读。

因此,在《总纲》附则中规定,《推荐方法》与《总纲》相关规定和要求不一致的,以《总纲》为准。

中国环境报:《总纲》适用于哪些类型生态环境损害的鉴定评估工作?

当基线确定所需的数据充分时,优先采用历史数据和“对照区域”数据,如果采用历史数据和“对照区域”数据不能确定基线,可以考虑采用模型推导方法,也可参考环境基准或国家和地方发布的环境质量标准确定基线。

考虑到核与辐射所致生态环境损害的特殊性和复杂性,《总纲》不适用于核与辐射所致生态环境损害的鉴定评估工作。

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关键词: 生态环境 土壤 地下水 鉴定